전남 강진에서 태어나 자랐다. 서울대학교 정치학과와 행정대학원을 졸업하고 북한대학원대학교에서 박사학위를 받았다.
28회 행정고시에 합격하여 2013년 3월 퇴임할 때까지 28년간 공직생활을 하면서 통일부 남북회담운영부장, 교류협력국장, 통일정책실장 및 통일부차관을 역임했다. 공직에 있으면서 남북교류협력법, 남북협력기금법, 남북관계발전법, 통일교육지원법을 기초하고 추진하여 통일정책의 기틀을 잡았다.
1994년 김영삼·김일성 남북정상회담을 준비하는 담당자(대통령비서실 행정관)였으며, 2000년 김대중·김정일 남북정상회담에는 배석(통일부 정책총괄과장)하여 6.15남북공동선언을 작성하는데 참여하였으며, 이명박 정부 때에는 이명박·김정일 남북정상회담 추진을 위한 협상대표(통일정책실장)로 일했다. 1991년 남북총리회담 수행원으로 참여한 이후 남북장관급회담 대표를 비롯한 여러 가지 임무를 띠고 120여 차례 남북회담에 참여하는 등 1980년대 말 국제냉전질서가 흔들리기 시작한 이후 통일정책의 중요 현장에 거의 참여했다.
퇴임 후에는 서울대학교와 우석대학교에서 연구와 강의에 임하면서, 아직 숙제로 남아있는 조국통일을 계속 탐구하고 있다. 언론은 그를 21세기 한국의 미래를 열어갈 100인의 하나로 선정한 바 있다.